原住民族委員會訴願決定書 原民訴字第10700691113號
訴願人：林倩玉
出生年月日：中華民國(以下同) **年**月**日
身分證統一編號：**********
住：**************
訴願代理人：劉宏邈律師
訴願人不服桃園市政府107年6月29日府原產字第1070150721號函，爰提起本件訴願，本會決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。
事 實
本案訴願人之父黃宏漢於民國（下同）102年5月8日贈與桃園縣復興鄉 (現改制為桃園市復興區)角板段646-46地號土地(以下稱系爭土地)上之建物一棟與訴願人，因訴願人具原住民身分，爰依原住民保留地開發管理辦法第12條規定向復興區公所申請設定地上權登記，惟系爭土地所有權人業已登記為林志丞，訴願人認該登記情形與事實相違，於106年7月25日向桃園市政府申請撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分。桃園市政府以106年8月25日府原產字第1060198594號函復訴願人略以系爭土地地上權及所有權之登記尚屬維護其（即系爭土地所有權登記人林志丞）權益，訴願人不服該函提起訴願，經本會106年12月11日原民訴字10600769903號訴願決定（以下稱本會106年12月11日訴願決定）撤銷桃園市政府106年8月25日府原產字第1060198594號函，由桃園市政府於2個月內另為適法之處分。
惟桃園市政府107年2月8日府原產第1060309924號函桃園市復興區公所（下稱復興區公所）本職權查明認定系爭土地地上權設定案是否確有違反法令規定之情事，復興區公所僅就辦理資料說明回復，而桃園市政府未依本會106年12月11日訴願決定所示2個月內查明系爭土地設定地上權、所有權移轉及其取得面積是否符合原住民保留地開發管理辦法等相關規定之事實及自行經營或自用滿五年之證據，另為適法之處分，訴願人復於107年6月19日向桃園市政府提出申請書，請求撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分，桃園市政府以107年6月29日府原產字第1070150721號函否准其申請，訴願人爰提起本件訴願。
訴願人提起訴願意旨：伊於106年間向桃園市政府申請撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分。該市政府以106年8月25日府原產字第1060198594號函否准，訴願人不服該函提起訴願，經本會106年12月11日訴願決定撤銷該函，命該市政府於2個月內另為適法之處分。惟其未依本會106年12月11日訴願決定所示2個月內查明相關規定之事證，另為適法之處分，伊復於107年6月19日向該市政府提出申請書，請求撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分，該市政府以107年6月29日府原產字第1070150721號函否准其申請，該函顯有悖於原住民保留地開發管理辦法第9條及第17條規定，即違反行政程序法第4條規定，認事用法具有違誤，應予撤銷。
桃園市政府答辯意旨：系爭土地於66年12月30日由改制前桃園縣復興鄉公所與林昭光訂定租地造林契約時，其都市計畫土地使用分區為住宅區，都市計畫發布後應依該使用分區為土地使用依據，而非以地目為依據，因此本筆土地當時即屬可建築用地（建地），得依臺灣省山地保留地管理辦法第7條第2款查明如屬申請人之自住房屋建地即可設定地上權，惟當時地籍資料之地目仍記載為「林」，該鄉公所爰依上開辦法同條第3款辦理租地造林，係囿於當時法令用字尚未考量各種土地類別，未臻完善。本案前經本會106年12月11日訴願決定，該市政府以107年2月8日府原產字第1060303324號請函復興區公所本權責查明認定該地上權設定案是否確有違反法令規定之情事，並將查處結果報府核備，該區公所函檢陳林志丞到場說明紀錄所示，仍無法就當時會勘證據予以定論，爰該市政府107年6月29日府原產字第1070150721號函針對案件進行觀念通知，本案應俟訴訟經法院審理完竣，該市府將依判決結果另為適法處分，本件訴願為無理由，應予以駁回。
理 由
按訴願法第1條前段：「人民對於中央或地方機關之行政處分， 認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」與第4條第3款：「訴願之管轄如左：……不服縣 (市) 政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」及第14條第1項：「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」是以，提起訴願，係以有行政處分或應為行政處分之存在為前提要件。
次按原住民族基本法第20條第1項：「政府承認原住民族土地及自然資源權利。」與山坡地保育利用條例第37條：「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿五年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」及原住民保留地開發管理辦法等相關規定，皆係為保障原住民生計，進而賦予原住民請求設定原住民保留地耕作權、地上權及取得所有權之公法上權利。原住民符合上開規定之要件即享有該等公法上權利，不得為他人所侵害。
本案訴願人之父黃宏漢於102年5月8日贈與系爭土地上之建物一棟與訴願人，因訴願人具原住民身分，爰依原住民保留地開發管理辦法第12條規定向復興區公所申請設定地上權登記，惟系爭土地所有權人業已登記為林志丞，訴願人認該登記情形與事實相違。於106年7月25日向桃園市政府申請撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分，桃園市政府復以106年8月25日府原產字第1060198594號函復訴願人系爭土地地上權及所有權之登記尚屬維護現權利人之權益，訴願人不服該函起訴願，經本會106年12月11日訴願決定撤銷該函，並命原處分機關桃園市政府於2個月內另為適法處分。然原處分機關未依本會106年12月11日訴願決定所示2個月內查明系爭土地設定地上權、所有權移轉及其取得面積是否符合原住民保留地開發管理辦法等相關規定之事實及自行經營或自用滿五年之證據，另為適法之處分，訴願人復於107年6月19日向桃園市政府提出申請書，請求撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分，桃園市政府以107年6月29日府原產字第1070150721號函否准其申請，該函對於訴願人依原住民族基本法第20條第1項與山坡地保育利用條例第37條及原住民保留地開發管理辦法等相關規定所享有之公法上權利，直接發生影響，屬行政處分，訴願人於107年7月3日收受原行政處分書，認為該行政處分違法侵害其權益，檢具訴願書提起本件訴願，訴願書於107年7月31日送達本會，合於提起訴願期間，爰依訴願法第4條第3款規定，受理本件訴願案。
復按原住民保留地開發管理辦法第9條第1款規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，原住民得會同中央主管機關向當地登記機關申請設定地上權登記：一、本辦法施行前已由該原住民租用造林，並已完成造林之土地。」第12條規定：「原住民於原住民保留地內得就原有自住房屋基地申請設定地上權，其面積以建築物及其附屬設施實際使用者為準。為適應居住需要，原住民並得就依法得為建築使用之原住民保留地申請設定地上權。前二項土地面積合計每戶不得超過零點一公頃。第一項及第二項之地上權，應由原住民會同中央主管機關向當地登記機關申請設定地上權登記。」第17條規定：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。前項土地，於辦理所有權移轉登記前，因實施都市計畫或非都市土地變更編定使用土地類別時，仍得辦理所有權移轉登記與原耕作權人或地上權人。」
末按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」及第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
本件第三人林昭光（系爭土地所有權登記人林志丞之父）與改制前桃園縣復興鄉公所經改制前桃園縣政府66年11月4日六六府民山字第111023號令核准，於66年間就改制前桃園縣復興鄉澤仁村角板段646地號土地締結臺灣省山地保留地租地造林契約書（下稱66年租地造林契約），租賃期間自66年1月1日至75年12月28日止為10年。雙方復於76年2月6日依上開令就系爭地締結另一臺灣省山地保留地租地造林契約書（下稱76年租地造林契約），租賃期間自75年12月28日至85年12月27日止為10年，系爭土地則由66年租地造林契約之租賃標的物土地分割而來。
查66年租地造林契約書第6條及76年租地造林契約書第1條第2款皆明定出租之土地限於造林之用，不得作為其他用途或變更其他使用之約款。系爭土地於69年間建有未辦理保存登記之建築物，改制前桃園縣政府是否於66年租地造林契約之租賃期間查知此違約使用之情形，該租約租賃標的物之土地得以分割為16筆土地之法規依據為何，又係何時分割，均應釐清。更甚者，於續訂76年租地造林契約之際，系爭土地已有未辦理保存登記之建物存在，承租人林昭光就系爭土地實際是否有作造林用途，其能否於系爭土地完成76年租地造林契約之主給付義務（即給付地租造林義務），實有事證待查。
本件倘寬認第三人林昭光於89年就系爭土地以造林申請地上權，經改制前桃園縣政府作成行政處分取得地上權後，94年間復將地上權贈與其子林志丞，於5年自行經營期間屆滿時，該府作成使系爭土地地上權人林志丞取得所有權之行政處分，自應以先前作成租地造林設定地上權之行政處分為基礎，調查當時地上權人林志丞是否自行經營及加上接續其前手自行經營造林之事實已達5年。改制前桃園縣政府對此一事證是否本於職權調查，原處分機關桃園市政府亦未有調查。
然原處分機關桃園市政府於原處分作成時，應本於職權調查系爭土地於89年設定地上權之行政處分作成時，上開與原住民保留地開發管理辦法第9條第1款規定要件之事實存否相關證據，並依調查後之結果另為適法之處分，本會106年12月11日訴願決定業已指明此旨，原處分就上開事證顯未就此進行調查，即有違法瑕疵。本件原處分機關桃園市政府主張囿於當時法令用字未考量各種土地類別，未臻完善，是以改制前復興鄉公所依前臺灣省山地保留地管理辦法第7條第3款規定與第三人林昭光續訂76年租地造林契約，以協助其取得土地合法適用權源，尚屬維護其權益，此一法律見解，與原住民保留地管理辦法相關規定不符。本辦法第9條及第12條，規定要件不同，故申請人以租地造林申請設定地上權及以原有自住房屋基地申請設定地上權，應備之書面資料，並不相同，權責機關所應調查之事證，亦不相同，兩者之審查程序各自有其應審查之事項及調查之事實，自無從替代。
改制前桃園縣政府於89年倘使以租地造林作成該系爭土地地上權設定之行政處分，系爭土地上業已存有69年間興建未辦理保存登記之建築物，原處分機關桃園市政府自應本職權調查改制前桃園縣政府係基於何項證據認定租地造林之要件事實存在。當時如僅憑書面審理，未辦理現地勘查，罔顧系爭土地於66年租地造林契約及76年租地造林契約租賃期間有此重大違約事實，此一處分自始存在違法瑕疵，後續所作成之該土地所有權移轉之行政處分應以前系爭土地設定地上權之行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，則後續處分之合法性，即受影響，此乃學理上「違法性承繼理論」，最高行政法院103年號判字第453號判決可稽。原處分機關桃園市政府自應本職權調查撤銷上開二件授益處分是否有行政程序法第117條但書規定危害公益之情形，該二件處分之相對人對於二處分是否有信賴利益，如有之，則其信賴利益是否值得保護及此利益是否大於撤銷所欲維護之公益，或是否有該法第119條各款信賴不值得保護之情形，惟原處分機關就上開事證均未予以調查，原處分顯有違法瑕疵。
本件改制前桃園縣政府如以系爭土地有當時地上權人林志丞之建築物自用滿5年，作成使其取得系爭土地所有權之行政處分，則以取得土地所有權為目的，申請人必須前曾提出就自住房屋基地設定地上權之申請，後取得土地地上權之行政處分並自行居住5年期間屆滿，始得作成移轉系爭土地所有權之行政處分。原處分機關對於是否有合法提出自住房屋基地地上權設定之申請，及行政處分之存在等，與原住民保留地開發管理辦法第12條及第17條規定要件是否相符之相關事實證據，亦無調查。
本件原處分機關桃園市政府未依行政程序法相關規定調查前開事證，卻逕以應俟訴訟經法院審理完竣為由，以107年6月29日府原產字第1070150721號函駁回訴願人申請撤銷系爭土地地上權及所有權登記之行政處分，係違反行政程序法第36條、第43條、山坡地保育利用條例第37條及原住民保留地開發管理辦法上開規定，未依本會106年12月11日訴願決定意旨辦理，亦與訴願法第95條規定：「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第十條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」之要求不合，該函實已侵害訴願人依原住民族基本法第20條、山坡地保育利用條例第37條及原住民保留地開發管理辦法等相關規定所賦予其公法上權利，屬行政處分。且本案系爭土地所有權登記人林志丞與訴願人之父黃宏漢及其母林富美間另有民事訴訟繫屬於臺灣高等法院，依臺灣高等法院107年4月16日106年度上易字第1263號裁定停止訴訟程序，其理由指明：原住民族委員會以原民訴字第10600769903號訴願決定撤銷桃園市政府上開行政處分，並命桃園市政府於2個月內查明被上訴人系爭土地設定地上權、所有權移轉及取得面積是否符合原住民保留地開發管理辦法等相關規定之事實及證據，另為適法之處分，桃園市政府現尚未處分等情，有該訴願決定書可稽，且為兩造所不爭。上開行政爭訟事件訴訟標的為被上訴人就系爭土地設定地上權、所有權等行政處分要否撤銷問題，本件民事訴訟之裁判應依該行政爭訟程序確定之法律關係為據。準此，原處分機關桃園市政府斷無藉繫屬中之民事訴訟程序尚未作成判決為由，推諉其職權調查義務。
據上論結，訴願人所請撤銷系爭違法行政處分，為有理由，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 鍾興華
Calivat．Gadu （請假）
委員 杞明錫 （代行主席職務）
委員 王韻茹
委員 杜張梅莊
委員 楊雲驊
委員 劉英秀
委員 劉士豪
中華民國107年 11 月14日
主任委員 夷將‧拔路兒
Icyang．parod
不服本決定者，得於本決定書送達之次日起二個月內，向臺北高等行政法院提起行政訴訟。