行政院原住民族委員會訴願決定書101年原民訴字第1010055207號
訴願人：程政人
　　住所：花蓮縣秀林鄉*************
　　身分證字號：**********
　　出生年月日：中華民國**年**月**日
訴願人：楊金香
　　住所：花蓮縣秀林鄉**********
　　身分證字號：**********
　　出生年月日：中華民國**年**月**日
訴願代理人：陸詩薇律師
訴願代理人：陳慧玲律師
訴願代理人：許秀雯律師
訴願代理人：蔡雅瀅律師
　訴願人不服花蓮縣政府100年5月23日府原地字第1000088384號、府原地字第1000086513號函，駁回訴願人移轉原住民保留地所有權登記之請求，本會決定如下：

主  文

原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。

事  實

訴願人程政人及楊金香分別於中華民國（以下同）57年11月6日及58年12月31日，分別就位於花蓮縣秀林鄉******段***、***、***地號及花蓮縣秀林鄉******段***地號（即重測前之花蓮縣秀林鄉****段**、**、**-*地號及****段***地號，以下稱系爭土地）設定耕作權。花蓮縣秀林鄉公所於62年6月14日邀集花蓮縣政府、花蓮工業策進會、亞洲水泥股份有限公司假富世村活動中心召開「亞洲水泥股份有限公司申請租用富世、秀林段山地保留地土地使用第一次召開協調會」，查有花蓮縣秀林鄉公所62年7月秀鄉建字第2305號函可稽。嗣後花蓮縣秀林鄉公所復將系爭土地出租與亞洲水泥股份有限公司，惟系爭土地迄今尚未塗銷耕作權登記。
　訴願人程政人及楊金香分別於93年7月29日、93年11月17日向花蓮縣秀林鄉公所申請登記為所有權人，經花蓮縣秀林鄉公所於99年7月30日、99年10月4日分別召開原住民保留地土地權利審查委員會提出審查未通過之意見，於99年9月8日以秀鄉經字第0990015967號、於99年11月2日以秀鄉經字第0990019852號函送花蓮縣政府核定。經花蓮縣政府100年5月23日以府原地字第1000088384號、府原地字第1000086513號函，以未經營自用滿五年為由，駁回訴願人移轉原住民保留地所有權登記之請求。訴願人不服花蓮縣政府前開2函之處分，爰提起本件訴願案。

理  由

本案事涉原住民保留地之分配、所有權移轉事項，依原住民保留地開發管理辦法第2條第1項後段、第6條第1項第2款、第3項及第17條規定，應由原住民保留地所在之花蓮縣秀林鄉公所設置原住民保留地土地權利審查委員會審查相關事證、提出審查意見、作成審議結果，報請上級主管機關核定。惟查，原住民保留地土地權利審查委員會之性質並非花蓮縣秀林鄉公所組織法中之內部單位，於實體法上亦未享有事務管轄權限；僅係有關原住民保留地土地權利事務協助花蓮縣秀林鄉公所調查事實、提出意見、形成結論等程序行為之行政助手爾。原住民保留地土地權利審查委員會之審查意見、審議結果，均係花蓮縣秀林鄉公所彙整報請上級主管機關之內部意見，並無法律上之拘束力。

花蓮縣秀林鄉公所將訴願人之申請案，併同原住民保留地土地權利審查委員會提出之意見，層轉花蓮縣政府；嗣後，由花蓮縣政府於100年5月23日以府原地字第1000088384號、府原地字第1000086513號函（以下稱系爭處分）復花蓮縣秀林鄉公所，再行轉知訴願人。詳查系爭處分之內容，係就公法上得否賦予系爭土地所有權之事件，具體、明確地否准訴願人所請，對外發生法律效果之單方意思表示，屬行政程序法第92條第1項所稱之行政處分。僅送達訴願人之過程，係由花蓮縣秀林鄉公所充當花蓮縣政府之行政助手，向訴願人轉達花蓮縣政府否准之意思表示爾；因此不宜形式上片面認定花蓮縣秀林鄉公所為原處分機關，應探究作成行政處分之機關究竟誰屬，再據以認定訴願管轄機關，以避免犧牲訴願人之行政救濟利益，或使行政自我審查之機制流於表面。故依訴願法第13條、第4條第3款規定，由本會管轄本件訴願案，臺北高等行政法院95年度訴字第2055號判決、最高行政法院98年度判字第1205號判決、100年度判字第1422號判決，均一再揭示此一意旨，合先敘明。

又訴願法第14條第1項規定，訴願之提起應於行政處分達到之次日起30日內為之。惟查，訴願人遲誤於101年2月22日始提起訴願，係因原處分機關未告知救濟期間所致，而提起訴願之時間顯仍未逾1年，足以肯認訴願人於系爭處分送達後1年內提起訴願，故依行政程序法第98條第3項規定，視為於法定期間內所為，是以本案應予受理。

本會於101年9月3日以原民訴字第1010047316號函請花蓮縣秀林鄉公所依訴願法第28條參加本件訴願案，惟未出席。本會於101年9月7日以原民訴字第1010048742號函同意訴願人之申請，依訴願法第67條第1項同意江****列席言詞辯論程序，協助確認相關書證之真偽；本會另於101年9月11日以原民法字第1010049617號函同意原處分機關之申請，依訴願法第67條第1項同意亞洲水泥股份有限公司列席言詞辯論程序，協助確認相關書證之真偽。

本件訴願案依訴願人之申請，本會依訴願法第65條同意召開言詞辯論。復因訴願人有不諳國語者，且訴願審議委員亦不通曉訴願人所習於使用之族語（太魯閣族太魯閣語系），故依原住民族基本法第30條之規定，於行政救濟之言詞辯論程序中置有通譯，以保障訴願人之程序利益。

經查，法治國為憲法基本原則之一，首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。雖然法規並非永久不能改變，日後可能修改或廢止，惟法規適用對象因信賴授予耕作權之行政行為，基於日後取得土地所有權之目的，於受配之原住民保留地上投入心血、勞力，難謂純屬法規適用對象主觀之願望或期待，而未有表現已生信賴之事實。本件訴願人分別自57年11月6日、58年12月31日就系爭山地保留地設定耕作權迄今，究竟有何種公權利據以請求、如何賡續處理，涉及法規範之更迭介接，因此本件訴願案就適用法規之變更，首重信賴保護原則之檢視。

訴願人分別於93年7月28日、93年11月17日申請登記為所有權人，原處分機關遲至100年5月23日方駁回當事人所請，歷時之久，「原住民保留地開發管理辦法（以下稱該辦法）」業經兩次修正。依行政程序法第17條規定，當事人依法規向行政機關提出申請，即屬行政程序之開始。訴願人申請時於實體上得享有之利益，不宜因機關之怠惰而遭犧牲，故依中央法規標準法第18條後段，就訴願人實體上有利而未遭禁止或廢除之事項，依申請時之該辦法；與訴願人實體權益無關、雖有利訴願人但已遭禁止或廢除或單純涉申請程序之事項，則依中央法規標準法第18條、該辦法第44條規定，適用現行之該辦法，綜合檢視原處分機關所為之系爭處分是否合法、適當。

訂定發布該法規之行政機關基於公益之考量，如認社會整體利益優先於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序廢止法規或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，基於信賴之保護，應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，釋字第525號解釋足資參據。

本件訴願案適用現行之該辦法，評價訴願人自設定耕作權以來不斷延續至今之生活狀態，屬不真正溯及既往，與真正溯及既往有別。前者係以現行法規，評價不斷綿延至今之事實，進而另外做出法律效果，屬法律事實之回溯連結；後者是以現行之法規，變動過去已經發生之法律效果，故稱法律效果之溯及生效。不真正溯及既往，需兼顧法規變更之公益目的及相對人之信賴保護，基於原住民保留地制度歷年承襲之公益目的均有保障原住民（山地人民）生計及推行原住民（山地）行政所保留之國有土地，此觀該辦法第3條、臺灣省山地保留地管理辦法第2條可知。訴願人自設定當時之臺灣省山地保留地管理辦法過渡到現行之該辦法，並無特殊負擔或過苛可言；反而因法規之變更，縮短取得所有權之過渡期間，因此本件訴願案以該辦法評價，於法尚無不合。

本件訴願案係依臺灣省政府55年1月5日府民四字第89609號令修正發布之「臺灣省山地保留地管理辦法」第7條第1項第1款設定耕作權，而前開辦法復於80年4月10日，依中央法規標準法第22條第3項規定，因廢止而失效。縱訴願人尚未放棄耕作權，現已無從據前開辦法請求登記為所有權人。惟查，原處分機關逕機械式地適用該辦法第17條：以他人尚在占有使用為由，予以駁回。不僅違反行政程序法第9條：不論有利、不利當事人之情形，均應一律注意之要求；亦未善盡行政程序法第36條職權調查之義務。原處分機關未審究訴願人申請時，是否曾開墾完竣並自行耕作之事實，亦未思忖如何承接該辦法生效前之事實狀態，原處分均與法未合，應予撤銷，並審酌本件訴願決定書意旨，另為適法行政處分。

再者，原住民保留地制度旨在保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地，該辦法第3條明文規定。訴願人於系爭土地持續耕作之目的，旨在取得系爭土地所有權；易言之，訴願人依當時之臺灣省山地保留地管理辦法不僅取得耕作權，也保有無償取得土地所有權之期待權。花蓮縣秀林鄉公所於62年6月14日召開之亞洲水泥股份有限公司申請租用秀林富世段山地保留地使用第一次召開協調會議紀錄（原處分機關時任山地室主任陳****發言）、訴願人具名之承諾書、亞洲水泥公司租用秀林富世段山地保留地土地使用土地開墾費補償發放清冊，均表明僅補償訴願人投入於各筆土地開墾之辛勞、時間及地上物，並另行向訴外人亞洲水泥股份有限公司相對拋棄耕作權。訴願人自57年11月6日、58年12月31日就系爭山地保留地取得耕作權時起，持續開墾直到亞洲水泥股份有限公司和花蓮縣秀林鄉公所簽訂租賃契約後半年，立起圍牆為止。各級政府均未就訴願人之耕作權或日後取得土地所有權之期待權，進行徵收或類似徵收之補償，迄今仍未依法塗銷耕作權，查載有耕作權之系爭土地之地籍謄本可稽。

再查，原處分機關、花蓮縣秀林鄉公所，於62年6月14日召開之亞洲水泥股份有限公司申請租用秀林、富世段山地保留地使用第一次召開協調會議，單方強調訴外人亞洲水泥股份有限公司設廠之種種好處，未能清楚揭示不能繼續耕作、使用原住民保留地之事實，且據上開會紀錄未能了解參與者全體同意之意思表示。再者，耕作權屬用益物權之一種，與一般用益物權不同之處在於，依該辦法於過渡期間屆滿後，取得申請為所有權人之地位，進而取得所有權；因此耕作權並非存續期間屆滿而自動失效，耕作權係因取得所有權而失效，山坡地保育利用條例第37條亦未限制取得期間，亦難想像耕作權人於耕作權消滅之瞬間，另案請求登記為所有權人。又耕作權之拋棄，實有處分原有物權內涵之物權行為，依當時之民法，未經登載於土地登記簿即不生物權效力，因此訴願人之耕作權迄今仍在。訴願人如有拋棄耕作權之意思表示，即由當時該辦法之主管機關（臺灣省政府民政廳）依土地登記規則第26條，會同訴願人塗銷系爭土地之耕作權即可，何必填具承諾書向訴外人亞洲水泥股份有限公司相對拋棄耕作權。原處分機關、花蓮縣秀林鄉公所如此輾轉出租所託之國有原住民保留地，至少於行政程序中已有不當，此觀內政部94年2月18日台內地字第0940068383號函說明三中段可知。倘俟訴外人亞洲水泥股份有限公司不再租用系爭土地後，再依該辦法第8條第1款將重行賦予訴願人耕作權，不但歷時之久、遙期無望，亦使該辦法第20條之改配順位發生目的上之衝突，自非可採。細琢現行之該辦法第17條，訴願人依本辦法取得耕作權後，只要有繼續自行經營或自用滿五年之事實，且無該法規第15條、第19條應收回原住民保留地之事由，即可申請取得原住民保留地之所有權；易言之，該所有權係一附條件之權利。然而在條件成就前，因原處分機關、花蓮縣秀林鄉公所本於執行機關之不當介入，致使期限不能成就，此時之法律效果宜參酌臺灣省山地保留地管理辦法第1條、該辦法第3條之規範目的斷之。

詳言之，訴願人能否依法申請取得系爭土地之所有權，繫於是否曾自行耕作或利用滿五年，或有無該辦法第15條、第19條應收回原住民保留地之事由為斷。若將行政機關之不當介入納入應否核予訴願人所有權之判斷，所生之法律效果將無內在合理關連性支撐。本於平等原則、信賴保護、誠實信用原則及原住民保留地之制度目的，倘原處分機關本於職權調查訴願人自設定耕作權以來，業曾自行經營或利用滿五年，且無其他應收回事由，原處分機關應類推適用該辦法第17條第1項之法律效果，作成使訴願人取得系爭土地所有權之行政處分。

耕作權係用益物權之一種，需占有、使用系爭土地，以求採收天然孳息；訴外人亞洲水泥股份有限公司承租系爭土地用以開採礦石，亦須占有、使用系爭土地，兩者權益共存於相同之土地上，自難兩全；訴願人所主張之原住民保留地，現已由訴外人亞洲水泥股份有限公司占有、租用，縱然允予設定耕作權，亦無實益。仍循其本，本件訴願案之標的並非如何行使耕作權，而係訴願人等有無請求登記為所有權之公權利。不論依臺灣省山地保留地管理辦法、該辦法之規定，綜觀原住民保留地之制度規範，耕作權為定限物權，經原住民於原住民保留地上投入勞力一定時間後，進而取得完全物權，據以合法回復土地權利、保障生存權。因此訴願人一旦取得所有權後，業於土地上所合法設定之礦業權及相關土地管制，並不受影響。

茲有附言，本案並非單純處理原住民保留地設定耕作權之事項，而是國家立於何種地位、權限管理原住民保留地的內涵。我國憲法增修條文第10條第12項：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」；原住民族基本法第20條至第24條均揭示，原住民族土地縱為國家所有，在法定之行為態樣上，仍應諮詢當地原住民族之同意或參與；該辦法之母法，山坡地保育利用條例第37條亦規定，山坡地範圍內山地保留地，應由國家輔導原住民開發並取得耕作權、地上權或承租權，除政府指定之特定用途外，不得移轉與非原住民。顯見我國原住民保留地制度係我國本於特別之信託關係，立於類似監護人之地位，為原住民族之利益使用、管理原住民保留地，參考與我國處理原住民保留地相類似之加拿大聯邦最高法院判決，Guerin et al. v. R.（詳參本會出版之原住民族權利的變遷與發展：美國、澳洲、紐西蘭、加拿大與國際組織之判決選輯及解說，第253頁以下）：「如將原住民族傳統土地權視為一項個人的用益權或不動產所有權，實際上是無助於理解該項權利內容，因為以普通法有關財產權原則來表徵該項權利，原本就是不妥適的方法。原住民族土地權的本質，賦予國家一項強制執行的信託責任。」如此解釋不但符合國際潮流，亦符合我國憲法增修條文第10條第12項、原住民族基本法中有關土地權利之設計意旨、山坡地保育利用條例第37條、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法。

另外行政程序法第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」，惟並非任何公法上之請求權均適用公法上之消滅時效，實務認為於行政機關對人民之公法上請求權、人民對行政機關主張之公法上金錢給付請求權，方有公法上消滅時效之適用，故公法上之消滅時效並非絕對。細觀該辦法第7條規定：「『機關應會同』有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權」；該辦法第8條第1款規定：「原住民保留地合於下列情形之一者，『原住民得會同中央主管機關』向當地登記機關申請設定耕作權登記：本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地。」，再再彰顯該辦法之主管機關負有「協助原住民取得應有之土地權利之義務」，此種義務絕非與個別原住民之公權利相對，而是單純之國家義務。因此，第8條第1款之規定係申請耕作權時，特定原住民與具體土地間之聯結要素，屬當事人適格之限制，非適用公法上請求權之根據。其他相類似之規定，亦復如是。故原處分機關不得以訴願人已罹於公法上之消滅時效為由，再行駁回訴願人移轉所有權登記之申請，併予指明。

綜上，本件訴願為有理由，爰依訴願法第81條第1項及第2項決定如主文。

訴願審議委員會主任委員  林江義

Mayaw．Dongi

委員  林明昕

委員　林淑雅

委員  周成瑜

委員  劉士豪

委員  蔡志方
 

中華民國101年10月19日
 

主任委員　孫　　 大 　　川

　　　　　paelabang　danapan

不服本決定者，得於本決定書送達之次日起2個月內，向臺北高等行政法院提起行政訴訟。